某市前阵子出台的一个犬类管理办法规定，在重点限养区和限养区范围内，经批准可以按户饲养一条观赏犬，禁止饲养烈性犬、大型犬。个人申请养犬的，应当获取居住地周边相邻４户以上居民的同意，其中居住多层住宅的，应当征得本单元半数以上居民同意，并向所在地派出所提出申请。读到这条新闻时，我的脑海里跳出了“宠物”、“邻居”和“程序正义”这三个似乎并不相关的词。
　　经济发展使社会也多元化了，对他人的行为也变得宽容多了，于是人的爱好越来越多了，别人对你的爱好一般也不会干预的，如饲养犬类等宠物纯属个人爱好，只要你的经济条件能承担，谁也不会限制你的这种权利，更何况现在动物也有“生存权”、“发展权”等如同人一样的基本权利，如有个闪失，说不定还会收到“动物权利保护协会”的抗议。但是，地球就这么点空间，人和动物都有据说是与生俱来的生存与发展的权利，这难免会产生这样或那样的矛盾，城里人养宠物便是一例。
　　城里人现在生活条件越来越好了，忙里偷闲从宠物身上找乐趣也无可厚非。然而，如果把自己的快活建立在他人的痛苦之上，显然其行为已跌破了道德底线。然而，人的自利动机支配下的行为总是不能完全受制于道德，因此政府的介入成了平衡人与人之间关系的手段。
　　在城市犬类管理中政府如何使用这种平衡器呢？在１０年或者２０年之前，这种问题在政府的眼里根本不是什么问题，颁布一个“红头文件”禁止饲养犬类就行了，没有几个人敢出来叫嚷。但时代不同了，人与动物都有各种“权”了，再用这种高压的管理手段已经不灵了，也不好用了。于是，政府就网开一面，承认人与宠物有共同生活的权利。
　　但是，任何权利的行使都有可能产生对他人合法权利的影响，权利的相互性决定了政府有时会处于一种两难的境地：承认和保护某一种权利会使另一种权利因此受到损害，无法两全其美。某市犬类管理就是一例。市政府规定市民有饲养犬类的权利，但邻居生活安宁权可能会因此受到损害。如何解决这个问题呢？某市政府采用了由邻居决定是否同意他人饲养宠物，即市民要饲养宠物，政府批准的条件之一是由申请人提供邻居同意的书面意见，且规定了必须有４户以上居民同意，其中居住多层住宅的，应当征得本单元半数以上居民同意。这一程序要件设置，使政府从容地摆脱了尴尬的处境，成为一个洒脱的中立者。或许有人会击节称赞政府改变了管理方法，甚至可能被称为政府转变职能的典范。然而，我看到的却是另一番情景：
　　之一，如果某人饲养的宠物经常骚扰同意其饲养的邻居，该邻居是否还能主张自己生活的安宁权？当他去投诉时，政府可以他当时的“同意”斥责他的多事吗？我想政府会这样做的，因为政府完全可以将他的“同意”推定为放弃权利。
　　之二，４户或者半数以上的邻居可以决定另一部分邻居的生活安宁权吗？通过民主的方式决定一部分人是否可以享受某种权利，这样的人间悲剧还少吗？对权利的剥夺或者限制必须是依据法律并通过一个法律程序，才具有道义上的正当性。
　　之三，这样的规定容易制造邻里之间的不和，影响了社会稳定。某人要饲养宠物，他挨家挨户地去征求意见，如果得不到规定数量的邻居的同意，便无法获得政府饲养宠物的许可，他会迁怒于邻居，而此时政府站于一侧，作一副爱莫能助状。这就是政府转变了职能？
　　或许立法者根本没有意识到上述问题，但客观上它产生了一个通过程序转移政府职责的结果。我始终坚信：仅有行政程序是不够的，该行政程序必须具有正当性。正当的行政程序有助于行政机关在实现目的时采取更善的手段，从而使行政行为为行政相对人所真心接受。失去了正当行政程序的理念支持，行政程序也可以被设计成替行政机关作“恶”提供合法性的保障和便利性的借口。
　　作者为浙江大学法学院教授、法学博士